河南清丰：一个协会走活人民调解整盘棋

2022-09-14来源：编辑：

——探访人民调解“清丰模式”

廉政中国讯（王瑞平王晓磊）司法部调研组蹲点调研，中国政法大学派出由副校长常保国任组长的课题组启动专题研究，327个考察团纷纷前往，来自浙江省枫桥镇的调解专家蔡娟用两年时间写成《枫桥经验之人民调解“清丰模式”》一书，《人民日报》要闻版头条和《法制日报》头版头条深度报道，中共中央政研室《学习与研究》和司法部《人民调解》杂志长篇刊载，人民调解“清丰模式”已经是近乎传奇的存在。我们央视《法治观察》栏目组决心一探究竟。

资料显示，清丰县多年来一直是个信访大县，矛盾纠纷易发多发频发，信访案件量居高不下，经常因此受到上级批评和问责，也严重影响了社会稳定和经济发展。人民调解是社会稳定的第一道防线，是化解矛盾纠纷的生力军，但是以往发挥作用并不理想，主要是在体制机制上存在诸多弊端，人民调解员队伍不强、积极性不高，全县调解组织各自为战，形不成化解矛盾纠纷的合力。清丰的人民调解工作系列创新正是在这种背景下于2018年初开始启动的。

“2018年初，我让新上任的局长杨永超在人民调解员工资表上签字，他问有没有劳动合同，我说没有，他就立刻召集律师和有关股室负责人进行研讨，并且还开展了专题调研。”清丰县司法局会计陈广霞介绍道。

经过一番调研，最终认定人民调解员的劳动关系是有问题的。因为按照《中华人民共和国人民调解法》第十三条明确规定，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。而人民调解委员会属于群众性组织，并非实体法人，没有机构代码和银行账户，无法签订劳动合同和发放报酬，更无法缴纳保险。因此，有的地方由乡镇政府代发，有的地方由司法局代发，劳动关系不理顺。

“当时就有人说，这是各地都普遍存在的一个共性问题，属于制度性漏洞，没有办法。但是我们没有因为它是普遍存在的问题而轻易放过。经过一番调研和探讨，我们提出通过组建人民调解员协会的办法解决这一问题。经请示上级司法行政部门，得知外地还没有类似做法，无可供借鉴的经验，而且这样做到底合规不合规、可行不可行，都还拿不准。”清丰县司法局基层股股长张英伟说。

经过认真谋划，清丰于2018年6月份毅然组建了全省首家县级人民调解员协会。经公开招标，成为全国第一个承接政府购买调解服务的人民调解员协会。75名专职人民调解员由协会招聘并统一派遣到县乡各人民调解委员会，劳动关系不理顺的问题得到彻底解决。

“通过组建协会，不仅理顺了劳动关系，而且解决了一系列问题，一环扣一环走活了人民调解整盘棋。”清丰县司法局党组书记、局长杨永超如数家珍般地进行了详细介绍。归纳起来，有以下五个方面的问题：一是年轻化问题。由于理顺了劳动关系，劳动合同可以签订了，各种保险可以缴纳了，调解岗位对年轻人就有了吸引力。随着30名年轻人的加入，调解队伍老龄化问题得以解决。二是智能化问题。由于年轻人的加入，让全县每个3人调解小组都配备了1名年轻调解员，从而让智慧调解系统得以运行，智能化手段得以运用。三是效能化问题。协会利用钉钉APP对分散在各自岗位上的调解员进行考勤，利用智慧调解平台对调解案件量和调解成功率进行考核，根据绩效考核情况发放报酬、兑现奖惩，调解员的积极性得到充分调动，整体工作效能得到大幅提升。四是职业化问题。人民调解员队伍要实现可持续发展，必须走职业化的路子。为了留住优秀人才，培养高层次的专业调解员队伍，协会出台了全省第一个《职业调解师制度》。规定达到一定条件的优秀年轻调解员经考核可由协会聘为职业调解师。职业调解师分为初、中、高、特四级，每级分1、2、3三档，职级与待遇挂钩。这一制度的实施，让年轻调解员感觉有了奔头，从而培养和留住了一批优秀人才。至目前，已有15名调解员脱颖而出成为第一批职业调解师。五是拳头化问题。以往的调解组织多各自为战。法院聘请两个调解员就是访调对接，信访局聘请两个调解员就是访调对接，公安派出所聘请两个调解员就是公调对接。其实根本形不成合力，效果也差强人意，而要形成合力就需要一个统领全县调解员的组织。协会就发挥了这样一个作用。协会的组织力，把全县人民调解员拧成了一股绳，可以随时进行案件和力量调度，这为建立全国第一个“访诉调”对接联动机制，形成信访接待、人民调解、法律服务、心理疏导、司法确认、简案速裁、领导接访等一条龙服务提供了可能。

“清丰的可贵之处在于并非一开始就谋划了这样一个‘清丰模式’，而是从揪住人民调解员劳动关系不理顺这一问题不放开始，通过组建协会理顺关系之后，又以协会为依托，一直在埋头发现问题、分析问题、解决问题，三年多时间一共解决了4大类21个痛点堵点问题。等问题解决了、效果出来了，上级让报经验材料时才归纳总结出人民调解‘1133模式’。司法部调研组蹲点清丰调研后将这一模式称为‘清丰模式’，并且在全国人民调解员协会秘书长会议上要求作为样板向全国推广。”来自“枫桥经验”发祥地浙江省枫桥镇的调解专家蔡娟评价说。

据悉，蔡娟原是浙江省诸暨市枫桥镇娟子工作室负责人，在全国颇有名气。她写的畅销书《枫桥经验之人民调解案例故事》上榜中宣部、农业农村部联合评选的“农民喜爱的百种图书”。2019年11月，慕名而来的蔡娟到清丰蹲点调研人民调解“清丰模式”，考察之后决定留在清丰工作，并且把“娟子工作室”搬到了清丰。清丰为充分利用娟子这一活教材，深入学习枫桥矛盾化解实战经验，实施了“娟子式调解员”培养计划，成立了以蔡娟为书记的人民调解员协会党支部，坚持每月举办一期调解员培训班。一年多时间，已培养出15名品牌调解员和7个品牌调解工作室。

我们看到，蔡娟正在编写的新书《考察团经常问到的60个问题》以问答的形式详细介绍了人民调解“1133模式”。所谓“1133模式”，第一个“1”是指组建一个协会（人民调解员协会）理顺关系。第二个“1”是指实施一个计划(“娟子式调解员”培养计划)提升素质。第一个“3”是指建立三个机制激发动能。一是奖惩激励机制。将调解员的报酬由固定补贴改为多劳多得、赏罚严明的绩效补贴，充分调动了调解员的积极性。二是身份激励机制。通过《职业调解师制度》，培养和留住了一批优秀的调解人才。三是竞技激励机制。每月举办一期“我的调解故事”宣讲赛，既促进了经验交流和人际交往，又增强了调解员的职业荣誉感。第二个“3”是指构建三个联动凝聚合力。一是“访诉调”联动。县法院的司法确认和简案速裁、县司法局的人民调解和信访局的接访三支队伍集中在综治中心办公，形成了有机配合联动机制。二是“律心调”联动。公共法律服务协会、心理学会和人民调解员协会建立合作机制，律师、心理咨询师、人民调解员高度配合，提高了调解成功率。三是“县乡村”调解组织联动。成立县联合调解委员会，通过智慧调解平台和网格化管理系统，对全县调解组织统一管理调度，强化协作配合，形成了拳头效应。

“1133模式”效果到底怎么样呢？我们看到这样一组数据：往年清丰县成功调解的案件量仅有1000件左右，2018年6月份启动新模式后当年达到4801件，第二年达到5022件，第三年达到6266件，第四年达到6741件。与此同时，信访量大幅下降。2018年当年赴京到省越级访量就同比下降72.6%和53.6%，之后又逐年下降，信访稳定和平安建设成为全省的先进典型。三年多时间，全县调解组织共收到群众送来的锦旗378面。

在清丰县司法局的荣誉墙上我们看到了“全国模范人民调解委员会”“全省人民调解工作先进集体”“全省先进基层党组织”等荣誉匾牌。在2021年度政法单位安全感和满意度调查中，清丰县司法局以97.74%的满意度在濮阳市政法单位中排名第一，被省委表彰为“全省人民满意的政法单位”。

人民调解“清丰模式”课题组组长中国政法大学副校长常保国评价说：“清丰县人民调解‘1133模式’探索了在新形势下矛盾纠纷多元化解的新路径，走在了全国前列，而且卓有成效，值得学校深入研究。”

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