廉政中国讯 2023年5月28日，为认真贯彻党中央关于完善刑罚执行制度的部署要求，保障暂予监外执行制度的合法合理应用，“两高”等多个部委联合印发《关于进一步规范暂予监外执行工作的意见》。该《意见》从多个方面对暂予监外执行的工作提出了要求，包括进一步明确诊断检查标准、强化监督管理、落实工作职责、病情诊断标准化等。前期，为进一步落实省、市、区政法队伍教育整顿领导小组工作部署，区检察院对1990年来暂予监外执行案件进行全面摸排，从专项摸排整治攻坚成果来看，是卓有成效的，但同时也暴露出暂予监外执行案件存在的问题亟需从各个方面解决。

　　一、监外执行制度概述

　　（一）暂予监外执行制度的概念

　　暂予监外执行是指对于被处无期徒刑，有期徒刑或者拘役的罪犯，由于符合法定情形，决定暂不收监或者收监以后又决定改为暂时监外服刑，由社区矫正机构负责执行的刑罚执行制度。该制度的制定基于我国的刑罚政策和法律，并融入了人道主义精神。

　　（二）暂予监外执行制度历史沿革

　　1.建国初期1954年6月26日，在出台的《中华人民共和国劳动改造条例》第37条和60条中，针对保外就医制度提出了明确的要求，并对该条例的适用范围进行的补充，增设了残疾群体和老年群体，同时还对传染疾病的范围作出了明确的限定，调整的孕期和分娩期。除此之外，在该条例中还明确提出，重犯无权接受保外就医。

　　2.中华人民共和国刑事诉讼法颁布后1979年7月1日，《中华人民共和国刑事诉讼法》第157条第一次出现“暂予监外执行”表述。

　　3.1982年2月18日，《监狱、劳改队管教工作细则》第18条基于《劳动改造条例》中的相关规定，对保外就医的适用范围做出了调整：一是对保外就医的老年群体的年龄进行了延长；二是对残疾人的评判标准进行了进一步明确，并强调了“劳动能力已丧失”的条件；三是对无权接受保外就医的条件进行了修改，将适用范围由重犯改为死刑缓期执行且暂时不满足减刑条件的罪犯。

　　4.1994年12月29日，《中华人民共和国监狱法》基于已有的规定，对暂予监外执行的详细流程做出了明确的规定，并对监管工作进行了强调。

　　5.1997年1月1日，《刑事诉讼法》第二次修正，此次修订对暂予监外执行制度做出了调整，首先是对适用范围进行了修改，纳入无生活自理能力以及对社会无威胁性的罪犯；其次是对证明主体进行了调整，强调被执行人的检查工作应当由省级政府指定的医院完成并开具鉴定意见；最后是对监督机构和执行机构的职责作出了明确的规定，强调检察机关有权要求重新鉴定或展开进一步调查核实，当存在异议时，有权提出纠正意见。在监督机关将意见反馈给执行机关后，执行机关应当尽快进行查证，并及时作出反馈。

　　6.2012年《刑事诉讼法》第三次修正，此次修订做出了较多的调整，首先是针对暂予监外执行的适用程序做出了明确的要求，并进一步明确了执行决定主体；其次是强调被执行者若通过不符合规定的方式获取暂予监外执行的优待，应当按原刑期执行，不得计入刑期；最后是纳入了社会矫正条款，强调在监外执行的过程中，被执行人的社区矫正工作应当由司法行政机关完成。除此之外，为了进一步保障社会矫正条款的有效执行，2020 年 7 月 1日我国制定了《中华人民共和国社区矫正法》。

　　7.2014年12月1日，《暂予监外执行规定》出台，在该规定中，已有的暂予监外执行制度被进一步归纳总结，并细化了监外执行程序。

　　二、暂予监外执行检察监督难点

　　随着越来越多的“纸面服刑”案件曝光，该类案件也引发了更高的社会关注度。“纸面服刑”等违规违法问题不仅对法律的公平公正性有严重的不良影响，同时也降低了司法机关的公信力。究其原因，该类案件的出现与司法机关工作者的渎职同时也与制度的缺陷有关。对于检察机关而言，检查监督工作中面临的困境主要涉及以下几个方面。

　　（一）外部困难

　　1.医疗诊断环节监督乏力。判断是否符合暂予监外执行条件，病情诊断都是决定因素，但医疗诊断受主客观因素影响。对于权威机构出具的诊断证明，通常并不会被质疑证明其真实性，但是在责任风险、病情多样性、审批者个人专业水平以及报批案件量等多种因素的影响下，作出不同意监外执行决定的概率微乎其微 ，检察机关对于更专业的病情分析以及是否存在病情消失等情况监督力量较弱，从而形成了被诊断证明“绑架”的局面。

　　2.审批机关存在风险。目前来看，一些具备决定权的审批机关在作出暂予监外执行的决定时，为了谋取私利，可能并未严格的地进行审批，导致做出不合理的决定。同时，设置多个决定机关不但会增加决定的流程和周期，也为不合理的操作提供了潜在的环境。除此之外。不同机关在执行的过程中，可能对刑诉法规定的符合暂予监外执行情形的理解存有差异，这种差异也导致了决定不当的出现。[]实践中存在有些罪犯尚未达到暂予监外执行条件，但是病情严重风险较大，看守所不敢接收，造成“两不管”情形。再或是有些罪犯符合暂予监外执行条件，但是其社会危害性极大，出于保守考虑予以批准暂予监外执行。这些问题主要是由于部分批准机关在审查的过程中仅仅考虑的医疗风险，并未分析罪犯可能会对社会带来的威胁，造成医疗风险与社会危害性对比失衡。

　　3.女性利用怀孕恶意避监。《暂予监外执行规定》第 5条规定，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女可以暂予监外执行。在实践的过程中，一些妇女为了逃避收监执行，获取暂予监外执行，刻意在被监视居住或取保候审期间怀孕。甚至存在通过连续怀孕的手段利用制度中的漏洞而逃脱刑罚。执行监管不规范，导致条件被人为“创造”出暂予监外执行条件。这种行为既不利于刑罚功能、目的实现也损害了法律的权威。

　　（二）内部困难

　　1.检察机关在监外执行案件监督过程中缺乏主动权。检察机关启动暂予监外执行监督来源于执行机关的抄送义务，在知情权得不到保障的情况下，目前还没有有效途径主动启动暂予监外执行监督程序。实践中存在批准机关做出暂予监外执行决定的日期早于抄送检察机关的日期的情况，这种事后监督现象的存在，导致检查机关无法及时的对暂予监外执行进行全面的监督管理，同时也很难根据实际情况，及时的提出其中存在的问题，导致监督工作无法得到有效的落实。在这种情况下，检查监督的效果便会大打折扣。

　　2.检察机关在监外执行案件中监督方式单一。一方面，检察机关行使监督手段只有纠正违法通知书、检察建议等为数不多的几种，对刑罚执行的监督手段就显得狭窄单一。另一方面，对于暂予监外执行的日常监管，检察机关采用的监督管理模式仍然较为传统，包括查阅纸质版档案资料等。在日常监督管理的过程中，实际的监督力度取决于检察官的个人能力，同时还会受到工作人员的主观能动性的影响，导致不同检察院之间的监督效果也有所不同。[]为确保监督职能的有效履行，探索新的监督方式势在必行。

　　3.检察机关在监外执行案件监督中审查流于形式。一方面，检察机关在监督的过程中主要是针对医院的诊断材料进行审查，同时主要是审查证明材料的完整性，并对诊断定性进行审查。对于专业性的问题无法做到实质审查，因此加强暂予监外执行的实质审查，也是非常有必要。另一方面，法律赋予检察机关的审查权、调查权、调阅权等一系列权利，最终落脚为提出检察建议或者纠正意见等手段，在司法实践中，权利的行使实际上阻碍重重。更为重要的是一旦检察建议和纠正意见这样的监督手段在实际中被执行机关不予理睬，采取何种措施来补救法律也没有明文规定，这些局限性直接影响了检察监督的效果。

　　三、完善暂予监外执行检察监督建议

　　针对以上所提出的目前暂予监外执行在检察监督过程中存在的问题，建议由以下几个方面进行完善。

　　（一）健全检察监督机制，构建完善监督运行体系。

　　由于暂予监外执行检查监督工作存在滞后性，可通过完善检察监督程序来避免。一是可以在审查起诉阶段提前介入，对于可能符合监外执行条件的犯罪嫌疑人进行重点关注，建立台账。对于审判后应批准未批准及时发出检查建议，对于不在台账中的重点人员密切关注，避免出现“纸面服刑”情况。二是对符合暂予监外执行的罪犯的情况进行事中核查。检察机关要仔细核实被提请暂予监外执行罪犯的严重疾病证明文件、病例资料、妊娠证明或者生育证明和被申请暂予监外执行罪犯的服刑、羁押表现等书面材料，在开展审核工作的过程中，应当落实好具体工作。三是强化对执行工作的监督。为更好地保障暂予监外执行工作的有效开展，首先是应当强化监督执行机关的工作，督促执行机关严格落实相关政策，并积极地履行自身的管理职责，以不定期的形式对执行机关进行访问调查，密切关注罪犯是否满足收监要求，一旦满足要求应当尽快收监。四是强化对收监工作的事后监督。做好事后监督工作能够有效的避免违规收监的问题。从以上几个方面监督执行机关的工作能够更好的保障罪犯的权利，并落实已有的监外执行制度。

　　（二）加强检察机关监督权保障，提升检察监督公信力。

　　一是建议通过立法或者其他规定保障检察机关监督权的实施，对于发出的纠正违法通知书、检查建议等文书完善救济途径，加强检察机关监督权的刚性与力度。二是对罪犯病情诊断、妊娠检查前，人民法院、监狱、看守所应当提前一个工作日以上将罪犯信息、时间和地点等提交至人民检察院。对具有“短期内有生命危险”情形的应当立即通报。人民检察院可以指派专业的人员对诊断工作进行现场监督，人民法院、公安机关、监狱应当在收到病情诊断意见后三日内抄送人民检察院。检察机关可以依法向有关单位和人员调查核实情况，必要时邀请人大代表、政协委员或者有关方面代表作为监督员对其重新鉴定，使得检察机关的监督权行使更加良性有序。

　　（三）借鉴他国经验，防止恶意避刑。

　　我国暂予监外执行制度与域外国家的监外执行制度最大的差别体现在是否将监外执行时间计入刑期。对于怀孕或处于哺乳期的罪犯，虽然暂予监外执行是更好的选择，但是也应当针对这种情况做出更加具体的规定，避免罪犯刻意通过这种形式逃避刑罚制裁。考察域外对怀孕或者哺乳妇女的刑罚执行制度，可供完善参考。如日本自由刑停止制度，强调可以暂停执行刑罚的条件包括:罪犯患有重大疾病、怀孕时间超过150天的罪犯、距分娩时间少于60天的罪犯、70周岁以上的罪犯、家中直系长辈或子女无人照顾等情况。再如俄罗斯延期服刑制度，根据当地已有的法律，若罪犯为孕妇或子女年龄小于14周岁，可以暂缓执行刑罚，直至子女满14周岁。若犯罪情节较为严重，且对犯罪分子的判决结果为5年以上有期徒刑，则不满足延期服刑的条件。除此之外，在罪犯的子女满14周岁以后，法院还需要对被执行者的改造情况进行评估，并基于此作出减轻刑罚或免除刑罚的决定。这些刑罚暂时中止体现了刑罚执行的人道性，借鉴域外的延期、中止刑罚暂予监外执行制度首先可以最大限度地保障犯罪的各项权利。其次，能够有效的避免不适合在监狱接受刑罚的罪犯被收监的情况，只是因为特殊条件将刑罚的执行推后，即便是推迟了刑罚执行时间，也并不消减刑罚的严厉和法律的尊严。最后也保障了女性罪犯子女拥有良好的成长环境。

　　（四）科学规范设置监狱医院，建造专门羁押场所。

　　随着监狱的现代化文明程度的不断提高,罪犯的健康需求也日益增长,但是在有限的条件下，仍然无法全面的保障罪犯的医疗条件。对于暂予监外执行人员及老病残罪犯来说，科学规范设置监狱医院,建造专门的监外执行人员羁押场所，一方面可以保障罪犯的生命健康权和有患病得到及时治疗的权利。目前西宁市仅有青海红十字医院为罪犯提供医疗保健,但作为社会医院罪犯外诊牵扯警力严重、批准流程较多且容易引起群众恐慌。专门监狱医院可避免此类情况发生。另一方面专门的监狱医院首先可以做到对暂予监外执行人员病情鉴定、病情复查全过程监控分析，建立电子健康档案。其次，对于社会危险性较大但不符合暂予监外执行条件的“两不管”人员可以羁押于监狱医院，等待身体康复后及时启动收监程序。最后，对于疑似通过患病等行为恶意避监人员可以评估后羁押于监狱医院，加强监管，防止“纸面服刑”现象发生。

　　（五）搭建救助平台，引入社会保障制度。

　　暂予监外执行制度确保了刑事法律能够得到有效执行且充分打击犯罪，亦保障了符合特殊情形的犯罪群体人权，充分体现了我国刑事法律“刚柔并济”特点。在这种情况下，可以通过协调多方力量，构建专门的服务平台，针对丧失劳动能力并且有重大疾病的矫正对象，提供一定的救助或补偿，以此来保障该类罪犯的基本生活，防止出现为了维持生计而再次触犯法律的现象。除此之外，检察机关还可以联合当地居委会或街道办事机构，定期开展上门走访工作，为矫正对象带来更多的温暖，减轻矫正对象的报复心理和仇恨心理，以此来降低再犯罪率。

通讯员 ：张艳清  宋瑞